基层公务员职务与职级并行制度研究

('基层公务员职务与职级并行制度研究基层公务员是国家治理活动的终端落实者，有效激发其活力与潜能对于实现国家治理现代化具有至关重要的意义。为破解基层公务员职务晋升困难和传统管理制度激励功能不足等难题，中央出台文件，决定在县以下机关推行公务员职务与职级并行制度，以促进基层公务员待遇改善和队伍稳定。两年多的政治实践证明，这项新型制度确实发挥了一定的激励功能，但也暴露出配套制度不足等深层次问题。深入贯彻落实这项制度，需要合理调整基层公务员工资结构和工资级差，并在基层公务员职位分类、职级晋升条件、绩效考核机制、基层公共财政保障机制和职级晋升监督机制等方面不断优化和完善。标签：国家治理现代化；基层公务员；职务与职级并行完善和发展中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，是我党在新的历史条件下为应对国际国内复杂挑战、维护长治久安的政治局面而提出的全面深化改革总目标。要实现这一宏伟政治目标，离不开那些处于政治链条末端、实施具体治理行为的基层公务员。然而，与国家提出的美好政治愿景不相协调的是，相当数量的基层公务员由于工作重、压力大、晋升难、待遇低，存在不同程度的职业倦怠现象。为有效激发基层公务员的政治潜能，进而推进国家治理体系和治理能力现代化，中央全面深化改革领导小组于2014年12月通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，倡导在县乡基层政府公务员管理中推行职务与职级并行制度，从而为基层公务员晋升开辟了新通道。2016年12月，十二届全国人大常委会表决通过，授权国务院在部分地区和部分在京中央机关推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。这意味着公务员职务与职级并行制度的改革力度将进一步加大，覆盖范围将进一步扩大。两年多的实践证明，一项新型的制度要得到有效贯彻落实并非易事，因此，有必要对这一制度进行再次审视和探究，以提升制度落实的速度、质量和效益。一、基层公务员职务与职级并行制度创新的政治逻辑随着经济社会的发展和政治生态的变化，有必要对传统的基层公务员管理制度进行改革，以促进基层公务员待遇的改善和队伍的稳定，激发他们的工作潜能。1.基层公务员是实现国家治理现代化的重要人力资源基础中共十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标。从传统的管理到现代化的治理，不仅是政治言辞上的细微变化，更是体现出执政党治国理政思想境界的提升和治理模式的变革。把抽象的政治目标变为触手可及的社会现实，离不开从事具体治理行为的人，即那些处于国家政治体系各个环节和领域内的公务员群体。其中，基层公务员更是以其庞大的数量和处于政治神经末梢的特殊地位，成为国家治理现代化进程中不可忽视的要素。推进国家治理现代化的过程，其实质就是持续性的“善治”过程。在这一政治进程中，需要持续制定和有效执行能够增进公共利益的公共政策。在利益关系日趋复杂的社会改革转型期，个性化的利益诉求很难得到全部表达和满足。当政策执行者自身就是政策目标群体时，他们极有可能会通过对政策的消极执行来保护个人私利。在法律和监督机制不完善的环境中，政策执行者也可能会因个人私利而不当行使自由裁量权，从而损害行政相对人的个体利益或公共利益。基层公务员是推进国家治理现代化的人力资本基础要素。公共政策的有效执行，不仅需要基层公务员能够精准把握政策内容，更需要强化他们对政策目标和公共价值的认知、理解和认同，培养正确的政治态度和坚定的政治品格。2.传统的职务与职级单轨制度对基层公务员的激励功能趋于乏力职务与职级之间的关系是公务员管理制度的重要内容。我国在建立和完善现代公务员制度的过程中，注重结合自身历史传统和现实国情，构建了以职位分类为主、兼具品位分类的现代公务员管理制度。表现在公务员的职务与职级关系上，则形成了一种“一职数级，上下交叉”“职务决定职级”的单轨制度。作为一套完整的管理体系，这套制度适用于从中央到地方所有层级和部门的公务员群体。既往的政治实践表明，这一制度的确为公务员晋升提供了强大的政治驱力和精神动力，激励着广大公务员奉公守法、为政有方。然而，随着经济社会的快速发展和政治生态环境的不断变化，当代公务员的社会心态和观念意识也随之改变。传统的职务与职级单轨制度在不同层级的公务员群体中所产生的激励效应正在逐渐发生变化，尤其是对在县乡基层政府工作的公务员而言，这一制度的正向激励功能趋于弱化，而反向的抑制功能却在逐渐增强。究其原因，主要是因为传统的单轨制度造成公务员的待遇与职级之间、职级与职务之间形成单维关联政治地位无法提升就意味着物质待遇无法改善。晋升无望必然会挫伤基层公务员的工作积极性，滋生消极懈怠的心理，进而影响到公共政策执行的效率和效果。中国社科院的调查报告显示，由于仕途无望和待遇不高，有79.89%的基层公务员存在不同程度的工作倦怠现象，而重度工作倦怠者占比达到6.40%。①当持续性的高强度工作与个人收入不相匹配时，个别基层公务员就会因心理失衡而在行政活動中利用权力吃拿卡要甚至贪污受贿，这又进一步恶化了基层政治生态，破坏了党群、干群关系，损害了党和政府的形象。长此以往，必将消解和腐蚀党在基层社会的执政基础，危及和谐稳定、长治久安的政治局面。3.职务与职级并行制度对基层公务员形成多维激励面对传统的职务与职级单轨制度在基层公务员群体中所产生的巨大消极效应，通过制度创新来加以完善并让其焕发出新的生机和活力，成为国家改革进程中不可回避且迫在眉睫的重要议题。为有效破解基层公务员职务晋升困难、传统公务员制度激励功能不足的现实问题，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议并通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。随后，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，对相关工作进行具体部署、指导和督促推进。按照制度规定，中央对县以下机关公务员设置5个层级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。任满8年仍未被提拔的办事员可享有科员级待遇；任满12年仍未被提拔的科员可享有副科级待遇；任满15年仍未被提拔的副乡科级、副主任科员可享有正科级待遇；任满15年仍未被提拔的正科级干部可享有副处级待遇；任满15年仍未被提拔的副县处级干部可享有正处级待遇。职务与职级并行制度实质上就是为基层公务员在职务晋升之外开辟了一条职级晋升通道，让那些不能晋升职务的公务员通过晋升职级获得合理的待遇与尊严。中央提出并着力构建公务员职务与职级并行制度，最根本的就是要解决基层干部发展空间小和收入偏低的问题。②从对应到并行，公务员职务与职级关系的这种变化，既是对干部人事制度的重要调整和改革，也是对公务员管理制度的有效创新和完善。在这一变革过程中，公务员的职务与职级关系是核心的变量因素。当职级与职务相对分离之后，基层公务员的晋升通道更为宽阔，改善物质待遇的机会增加，政治荣誉感会增强。因此，这次制度变革会在政治、经济、精神等多个维度对广大基层公务员形成有效激励，其对中国治道变革和未来发展的影响也不可小觑。二、基层公务员职务与职级并行制度实施过程中面临的问题基层公务员职务与职级并行制度实施已有两年多的时间，这一制度的实施确实发挥了预期的激励功能，但也暴露出一些问题，主要有以下几个方面。1.尚未打破职务主导的公务员工资制度根据我国现行法律法规，公务员工资主要由职务工资、级别工资、津（补）贴和奖金四部分构成。其中，职务工资约占20%，级别工资约占25%，地区附加津贴约占45%，各种补贴约占10%。就表面情况来看，职务工资所占比重并不高，甚至比级别工资所占比重还要低5%。但实际上，地区附加津贴基本按照职务发放，由职务因素决定的工资收入最终占比接近整体收入的七成左右。③其实，早在2006年6月，伴随着《公务员法》的贯彻落实，国家人事部（现人力资源和社会保障部）和财政部就曾联合印发了《公务员工资制度改革实施办法》，提出了实施职级工资制的方案。按照该文件的规定，公务员任职达到一定年限，级别达到一定等次，考核连续五年称职以上，就可以享受比现任职务高一等次的非领导职务的职务工资、津补贴标准以及住房、医疗等待遇。由于种种原因，地方政府并未真正将这一政策落实到位。从某种意义上讲，此次在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度，是对2006年公务员工资制度改革方案的进一步落实。不过，就目前的实施状况而言，配套的工资制度改革并不乐观，职务主导下的公务员工资结构模式并未从根本上得以打破，职级的功能也尚未得到有效的体现和发挥。2.尚未建立独立完善的公务员职级晋升体系职级是根据工作繁简难易程度、责任轻重和所需资格条件，对同一职系的所有职位进行差序列等以及对相同或大体相似的职位进行归集的管理行为。职级是在同一职系中所做出的区分，是职位纵横划分后的交汇点。在传统的公务员管理制度下，公务员的职级依附于职务并主要由职务来决定。不同的职务，其所体现的职责、权力、能力、待遇也不尽相同。职务反映职级，职级对应一定的职务。二者的区别在于：职务的设置给公务员带来权力以及责任义务的承担；职级的设置给公务员带来物质利益以及职业尊严的满足。④“级别的功能，一是确定工资及其他待遇的重要依据；二是平衡比较各类职务序列的标尺。”⑤职务与职级并行制度之所以又被称为“双梯制”，其实质就是通过政治制度改革将职级从职务中逐渐剥离出来，让职级成为一条与职务相辅相成且相对独立的职业发展道路。实现这一目标的前提條件，是要构建起合理完善且相对独立的公务员职级晋升体系，为公务员职级晋升提供有效的法律依据和理论支持。但就目前情况而言此项工作尚未取得有效进展，这在一定程度上会影响职务与职级并行制度的实施效果，制约新型制度激励功能的发挥。3.尚未形成科学合理的公务员绩效考核机制绩效考核是公务员晋升的基础环节，无论是职务晋升还是职级晋升，都必须以绩效考核结果为依据。我国的公务员绩效考核内容主要包括德、能、勤、绩、廉五个方面。但由于缺乏具体细化、规范有效的考核指标，公务员绩效考核工作在不少部门成为流于形式的“走过场”。考核程序一般包括事前准备、个人述职民主测评、个别谈话、调查核实、确定等次等主要环节。看似严谨的考核程序在不少部门都以“结合部门实际”的名义被简化掉，或者程序倒置。述廉报告、述职报告等书面材料拼拼凑凑、敷衍了事，年度考核的内容和结果与日常工作的勤勉度、工作成绩以及公众的满意度并没有实现真正挂钩。考核内容笼统化和考核过程形式化，最终导致考核结果的同质化，考核结果难以拉开档次。本次职务与职级制度改革明确针对县以下的基层公务员，这是一个相对狭小的“熟人社会”，更容易受到各种人为因素的干扰。精准考核和量化考核等客观因素降低，会导致考核中“领导偏好”的主观因素上升。在政策执行过程中，稍有不慎就会导致从“跑官买官”变为“跑级买级”，使公务员职级晋升陷入人为主导或者论资排辈的误区。4.尚未构建稳固牢靠的财政资金来源保障机制基层公务员是职务与职级制度改革的最大受益者，改革后的制度使得待遇在与职务挂钩的同时，又增加了与职级挂钩这一通道，从而让基层公务员有更多晋升和提高经济待遇的机会。改革试点地区的调查结果显示，通过职级获得晋升的人员占县以下公务员总量的20%—30%，人均增资额度在250—350元之间。⑥作为国家公职人员，公务员的工资及相关待遇都是由公共财政负担的，因职级晋升而提升经济待遇所导致的公共财政支出扩大部分必然会转移至中央和地方财政。目前这一制度在全国范围内的推行时间尚短，实施的广度和力度也受到一定限制，受惠于新制度的公务员数量相对有限。随着制度的推行和范围的扩大获得职级晋升并需要改善待遇的公务员数量必然增多，增加的财政支出额度自然也会持续扩大。我国的政治和经济资源在纵向分布上呈现出逐级衰减的趋势，如津（补）贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱，一些地方的县乡两级政府自身运转都成问题，新增加的开支对地方财政而言也是一个不小的考验。我国目前针对这一问题尚未形成一套有效的公共财政保障机制，这对于在更广范围和更深层次推进公务员职务与职级并行制度形成制约。三、深入推进基层公务员职务与职级并行制度的有效路径公务员的职务主要反映的是权力与责任的问题，而职级主要反映的是工资待遇问题。实施基层公务员职务与职级并行制度，是提高基层公务员工作积极性的重要途径。可从以下几个方面着手，深入推进这一制度。1.合理调整基层公务员工资结构和工资级差我国的公务员基本工资中同时具有职务工资和级别工资，这是我国公务员工资结构的一大特点。“一般来说，基本工资占60%—80%比较正常，低于60%就不太正常了，如果低于50%就很不正常了。近年来公务员的基本工资已经下降到整个工资的1/3左右，这就属于非常不正常的工资结构了。”⑦在沿海发达地区，有的地方甚至出现基本工资占比不到10%的严重畸形结构。通过职级晋升所能增加的收入主要来自于基本工资，而基本工资在整个薪酬体系中占比过低，就使得通过职级晋升所能带来的收入增加部分十分有限。按照2016年的最新职级工资标准（以第1档为例），处于最低级别第27级的办事员为1020元，处于最高级别第12级的县处级正职为2755元，平均每个职级的工资差别大约110元。微小的职级待遇差别是很难发挥出职级晋升的激励效应的。未来的职务与职级并行制度在发展完善过程中，可以考虑增加级别的数量，适当扩大职级与待遇之间的交叉幅度，让两者之间呈现反比例关系，即职务层次越高，与职级的交叉幅度就会越小。职级晋升层次向低职务倾斜，有利于凸显职级的激励功能，使得那些职务低的基层公务员有机会通过职级晋升来提升物质待遇，进而激发基层公务员的内在动力。2.建立健全基層公务员职位分类制度职位与职级之间存在着密切关联，有序的职级晋升离不开科学的职位分类。职位是指符合一定规格标准的公务人员所担负的职务和责任的集合。职位是组织机构的细胞，其以事为中心而设立，强调的是由公职人员担任的岗位，而非指该岗位上的公职人员。⑧职位分类是将各种职位按照工作性质、难易程度、责任大小和所需人员的任职资格条件进行类别划分的管理行为。与西方发达国家相比我国的公务员职位分类制度较为滞后，目前只是笼统地将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等三大类别。这种粗放式的职位管理模式不利于职务与职级并行制度的推进。为整个公务员系统构建起完善的职位管理制度是一项系统、复杂的工程，可以以本轮公务员职务与职级并行制度改革为契机，先行在县及以下区域推行公务员职位分类管理制度。在这一过程中，需要对县及以下公务员职位进行调查、分析、评价、归级、列等，对不同的职位制定出个性化的职位说明书。“职位说明书为工作职位设定了最低任职资格，并从逻辑上把这种资格与工作任务联系起来。”⑨同时，职位说明书也能够彰显出管理者对该职位的工作性质、发展方向和价值期待，进而成为公务员录用、考核、培训、晋升以及确定其工资福利待遇的依据，并以此加强对公务员的管理和控制行政费用。通过设计出多样化和梯层化的职务序列，确保基层公务员在每个职务序列中都有足够的晋升空间。先行在县及以下机关建立公务员职位分类制度，可以为未来在整个公务员系统乃至其他领域推广职位分类制度积累经验、奠定基础。对公务员职位实行分类管理、规范管理和人本管理，把合适的人放在合适的岗位上做合适的事情，有助于促进公务员队伍的专业化、职业化与现代化，保证公共部门的高效运行与政府战略目标的全面实现。⑩3.进一步优化完善基层公务员职级晋升条件随着职务与职级并行制度的深入推进，职级晋升将成为基层公务员职业生涯发展的又一重要通道。职级晋升在增强基层公务员的政治使命感、激发基层公务员的工作积极性和提升基层公务员的工作效能方面，将发挥更为广泛的作用。但并非所有的基层公务员都有机会获得职级晋升。本次改革在涉及职级晋升条件时特别强调，公务员晋升职级，主要依据任职年限和级别。按照文件规定，要获得职级晋升不仅要满足职级起点的要求，还要任满8—15年不等的年限。晋升的层级越高，所需的任职年限越长。在满足基本资格的前提下，依据当事人的德、才表现和工作实绩，经过初核、民主测评、考核、公示、报批等环节，由具备管理权限的相关部门进行审批。由于本轮改革具有先期试点和摸石探路的性质，使得相关部门在设置职级晋升条件时相当谨慎和严格，未来可以对相关内容进一步优化完善。对于工作年限不应固化为某个固定的数字，可以制定出一个相对合理的弹性区间，时间不宜过长也不宜过短。在职级起点和工作年限之间可以根据一定的规则进行折算。当某位基层公务员已任满某个职级的年限时，可以适当放宽对其职级起点的要求；当工龄超过一定年限时，可适当缩短相应职级晋升所需的年限。可以设置多元化的职级晋升条件，包括业绩、年资、考试、能力等可以量化考核的指标项目，并制定出明确细致的指导性意见。同时，还必须消除较高层级公务员和基层公务员在职级晋升中的差别对待，保障基层公务员在向更高层级的职级晋升时拥有均等机会。4.建立科学精准的基层公务员绩效考核机制传统的公务员考核机制主要依据“德、能、勤、绩、廉”五类指标进行考核，考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。由于考核过程缺乏精准性和针对性，所以很难反映出基层公务员的真实绩效水平。我国亟待通过绩效管理创新，构建一种更具精细化与个性化的公务员绩效考核制度，使之与职务与职级并行制度互为支撑、协同运行。当前，可以从以下几个方面入手推进基层公务员绩效精准考核工作。首先，要精准锁定绩效目标。理想的绩效目标设定应该既要高于考核对象的现有水平，同时又要在其能力实现范围之内。可以借鉴欧美发达国家的经验，以详细明确的职位说明书为基本依据，通过工作分析方法来确定不同职位公务员应该达到的绩效目标。其次，要精准评价绩效行为。负责考核工作的主管领导要把下属追求绩效目标的行为表现记录在册，并把它作为进行日常沟通和年终考核的重要依据。但是，管理者面临的最根本的问题与其说是不知道谁表现得最好，倒不如说不知道如何测评和记录绩效差异。最后，要精准开展绩效沟通。主管领导要借助行业标准、绩效目标和绩效实施的历史经验数据尽可能公正客观地对搜集到的绩效信息进行全面分析，并和被考核者建立起经常性的友好绩效沟通，经常帮助下属核对工作结果和绩效目标以掌握任务进度，并就考评中发现的问题与下属协商，形成整改方案，帮助其改进。这种互动式和精准化的绩效考核，对于保障基层公务员职级晋升的公平性具有重要意义。5.构建上下联动的基层公共财政保障机制有效贯彻落实基层公务员职务与职级并行制度，让基层公务员真正分享到改革的政策红利，就必须构建起坚实牢固的基层公共财政保障机制，让他们在职级晋升之后的物质待遇能够落实到位。一方面，中央政府要加强宏观财政调控中央政府要在全面衡量国民人均收入基础上，对基层公务员的工资待遇做出统筹设计。要加大公共财政转移支付力度，以减轻基层政府的财政负担。可以打造一条专门的财政渠道，拨付相应的资金专款专用；也可以在明确资金使用要求的基础上增加财政拨付总额。另一方面，地方政府要加强微观财政管理。这里所说的微观管理是相对于中央政府的宏观调控而言的，它更侧重于具体化的事务管理。地方政府在缩小地区差距的同时，要根据地方经济发展水平、物价水平和公务员总数，制定出合理的级差系数。要完善和规范基层公务员津贴、补贴发放制度，发放项目和发放过程要公开、透明。要在基层政府机构内部进行优化调整通过加强人事编制管理来“减员增效”。坚决杜绝机构内部“吃空饷”的冗员，建立职级晋升中的竞争淘汰机制，裁减部分编外人员。严格控制“三公”经费开支以及超出合理范围的领导职务待遇和消费支出。只有上下联动，多措并举，才能为基层公务员职级工资发放提供有效的公共财政保障。6.建立內外协同的基层公务员职级晋升监督机制有效监督是实现政策目标的必要条件，基层公务员职务与职级并行制度的有效落实离不开完善的晋升监督机制。我国是一个人治历史悠久、人情观念浓厚的国度，这在人数相对较少、圈子相对狭小的基层社会，表现更为突出。职级晋升事关每位基层公务员的工作待遇，事关机关干部管理的公平合规。面对存在激烈竞争的职级晋升工作，如果缺少有效的监督机制，就会出现一片祥和的“普天同升”或者拉关系走人情的“劣者晋升”等政治乱象。构建有效的职级晋升监督机制，离不开透明、公开的晋升程序。要公开晋升细则、拟晋升人员考评情况、评定程序等细节，让基层全体机关干部和社会各界积极参与并进行监督，确保职级晋升工作全程透明、阳光运作。构建有效的监督机制还离不开严肃的惩处体系，这是保障职级晋升制度合规运行的最后一道防线。严肃的惩处体系既需要公正的执法者，又需要严密的惩处制度，还要明确晋升过程中违规行为的类型、程度及相应的惩处措施。执法者在监督过程中要严格按照惩处制度，精准定位违规行为，严肃追究违规者相关责任。通过强化权力体系内部监督和体系外部的社会监督，构建起一个内外协同的有效监督体系，推动基层公务员职级晋升工作合理、合法、有序地开展。基层公务员是国家公务员的主体力量，他们身处公共政策执行工作的前沿，人员数量庞大，工作繁重、琐碎。在国家治理体系和治理能力现代化进程中，这一群体既是重点，也是难点。在县及以下机关推行职务与职级并行制度，既是化解当前基层公务员人心欠稳、动力不足的现实需要，也是为在更高层级、更广领域推广职务与职级并行制度进行经验积累和成效观测。两年多的政治实践证明，这项新型制度确实发挥了预期的激励功能，但也暴露出配套制度不足等相关问题，许多地区仍在进行深入探索。“将它付诸实施的过程需要无数个小决策，这些小决策在必要时还要对它进行修改。”B11只有不断地总结经验教训和勇敢地自我纠错，才能探索出具有中国特色的公务员管理道路。注释①郑建君：《身心共举，德行兼修——关于基层公务员心理状况的调查报告》，《光明日报》2013年1月22日。②⑥何宪：《公务员职务与职级并行制度研究》，《中国行政管理》2016年第9期。③④赵子建：《推行职务与职级并行深化公务员分类改革》，《光明日报》2014年9月5日。⑤应松年：《公务员法》，法律出版社，2010年，第108—109页。⑦何宪：《论我国公务员工资结构失衡的治理》，《中国行政管理》2017年第4期。⑧魏娜：《公共管理的方法与技术》，中国人民大学出版社，2004年，第233页。⑨[美]罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪：《公共部门人力资源管理：系统与战略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社，2001年，第152页。⑩萧鸣政等：《我国公务员职位分类与管理》，《中国行政管理》2016年第9期。B11[美]杰伊·M.沙夫里茨等：《公共行政导论》，刘俊生等译，中国人民大学出版社，2011年，第44页。ResearchontheRank-Position-ParallelSystemofCivilServantsattheGrass-rootsLevelBaiXianjunGaoWeixingAbstract：Civilservantsatthegrass-rootslevelaretheterminalimplementersofnationalgovernanceactivities，therefore，theeffectivestimulationoftheirvitalityandpotentialisofgreatsignificanceforthemodernizationofnationalgovernance.Therank-position-parallelsystemwaspromulgatedbytheCentralCommitteeoftheCommunistPartyofChina，inordertosolvethepromotiondifficultiesofcounty-townshipcivilservantsandthedeteriorativeincentivefunctionoftraditionalmanagementsystemfortheirstabilityandlivingimprovement.Politicalpracticeofmorethantwoyearshasprovedthatthisnewsystemhasplayedacertainincentivefunction，butalsoexposedthedeeply-rootedproblemsaslackofsupportingsystems.Itisnecessarytoadjustthewagestructureandwagedifferentials，andsimultaneouslythepositionclassification，promotionrequirement，performanceevaluationmechanism，publicfinanceguaranteemechanism，promotionsupervisionmechanismandotheraspectsshouldbeoptimizedandperfectedforthoroughlyimplementingthesystem.Keywords：nationalgovernancemodernization；civilservantsatthegrass-rootslevel；rank-position-parallelsystem',)