完善公务员职务与职级并行制度的思考

('完善公务员职务与职级并行制度的思考作者：王思仁施春兰郑正根来源：《机构与行政》2014年第02期党的十七届四中全会《决定》明确提出：要建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩；去年2月，国务院批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》再次提出：完善科学合理的职务与职级并行制度，适当提高基层公务员工资水平。一、现行公务员职务职级制度存在的不足1、机构规格限定了县乡基层公务员的发展空间。现行公务员职务序列，从最高职务的国家级正职到最低职务的办事员共有12个职务层次，行政机构级别高的，设置的职务层次越多；相反，行政机构级别低的，设置的职务层次就少，这种设置直接产生不公正现象，造成同时进入公务员队伍的大学本科毕业生，会因为工作机构的级别不一样，使其所享受的待遇和晋升机会有天壤之别。据统计，2012年底，吉安市公务员84%在县以下机关工作，94%是科级以下干部。由于受制于机构规格和职数限制，绝大部分难以升迁，只能在科员、办事员这两个底层台阶上走完职业生涯。由此导致了在基层不少临近退休的公务员，由于晋升无望，事业心和工作热情不高。另一方面促使各部门千方百计地增机构、升规格、加职数，以至于内设机构、职数难以控制，队伍结构失调。2、职级只能随职务晋升而晋升。《公务员法》规定把12个职务层次分别与27个级别相“”对应，尽管它坚持了一职数级、上下交叉的对应幅度，但实际上，每个职务所对应的职级仍有限，如科员只能对应18-26级，科长只能对应到16-22级，想越过16级只有晋升职务，而职数往往有限，在县级机关工作一辈子到科级就不错了，到处级更是凤毛麟角。这种过于强调职“”级与职务的对应关系，使职级成了职务的附庸，不具有相对独立性，难以发挥其独立的、特殊的激励作用，使职级成为隐藏在职务后面的不为大多数公务员了解和关心的、可有可无的东西，成为职务的一种注释。这种现状的存在，加剧了公务员对职务尤其是领导职务的追求，造成千军万马挤独木桥的现象。3、基层公务员的工资待遇偏低。一是基本工资待遇偏低。目前公务员基本工资由职务工资和级别工资构成，工资的高低主要由行政职务高低决定。据统计，2012年，吉安市县乡两级公务员的年平均基本工资（职务工资和级别工资之和）分别为14428元和13290元。二是工资级差过小。从现行的工资制度来看，从科员提升至副科级职务，体现在职务工资上只有30-50元，级别工资就近就高套入上一级，更是只有10多元，提升一档级别工资收入只增加30—40元。三是增长缓慢。以2012年新考录的县乡基层公务员为例，本科学历，参加工作时年龄24周岁，2013年转正定级为科员25级2档，月级别工资380元，如果在其工作期间一直没有晋升机会，也不考虑其职业生涯过程中的工资改革或工资标准调整，按规定连续两年考核称职可晋升一个级别工资档次，连续5年考核称职可晋升一个级别工资，那么在其退休时至多可晋升到18级13档1294元，即36年工作历程共增加了914元每年增加25元。如果考虑到每年的蔬菜、粮食、商品住房等物价上涨因素的影响，这种较低的工资增长幅度使基层公务员的生活水平相对下降，更不用说发挥激励作用了。4、普通公务员与领导职务津补贴差距较大。由于地区附加津贴制度尚未建立，职级与待遇挂钩的政策未能及时出台，规范后的津贴补贴大多仍按照职务发放，导致目前工龄再长的普通公务员也不可能享受到上一职务层次人员的待遇。比如，吉安市在职公务员的生活补贴和工作补贴按照行政职务的高低，依次执行不同的标准。客观地说，职务越高的领导在工作上承担的责任越大，享受较高的工作补贴无可厚非。但同样是公务员，生活在同一个地方，物价指数和生活成本都是一样，公务员既是国家公职人员，也是国家公民，应该享受同样的生存权利，但却因为行政级别的高低而享受不同的生活补贴，违背了新工资政策的公平性原则，不利于调动广大基层公务员的工作积极性，也不利于社会的稳定。二、完善公务员职务与职级并行制度的建议1、适当增加非领导职务层级和职数，拓宽公务员职业发展空间。中发[2006]9号和《国务院关于改革公务员工资制度的通知》（国发[2006]22号）文件规定：厅局级副职及以下职务层次公务员，任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一职务层次非领导职务的工资、住房、医疗等生活待遇；担任县乡党政主要领导任职每满5年并考核合格的，晋升一“”个级别。这两项规定有利于缓解千军万马挤独木桥的矛盾，稳定基层公务员队伍。但新的工资制度已经运行近7年，级别与工资等生活待遇适当挂钩的具体政策尚未出台，基层公务员反映强烈。为此，建议：一是对县、乡担任党政正职连续10年以上领导的，经考核合格，可明“”“确为副巡视员、副调研员，有利这些领导安心基层一线工作，消除地方形象工程、政绩工”程。二是市、县、乡公务员任职达一定年限的可以享受上一级非领导职务工资等待遇（年度考核称职），即担任科员满10年的可以享受副主任科员的工资等生活待遇；任职副主任科员（含副科级职务）满10年以上的可享受主任科员的工资等生活待遇；任职主任科员（含正科级职务）满10年以上的可享受副调研员的工资等生活待遇，依次类推。而这种待遇的提高不受职数限制，也不列入同级干部管理，将提高工资待遇与干部的任用管理适当脱钩。如果一个24岁女大学毕业生录用到乡镇工作，即使一直无法解决职务问题，只要其每年考核称职，正常晋级，那么在她55周岁退休时，可享受副调研员的工资等生活待遇。这样可以在较大程度上解决了不同地区、不同部门、不同单位之间，工作年限相同的公务员因机构规格的不同，导致其职务晋升的机会不均等、待遇不平衡问题。这对于提高基层公务员工作积极性无疑有着较大的促进作用。2、完善职务与职级的设置，增强职级的激励功能。目前职务职级制度是：职务决定级别，级别决定待遇，职务与级别等同化，级别的价值无从体现。为此，应该赋予职级以下二种激励功能：一是在职级晋升方面，改变职级晋升与公务员所在部门规格完全挂钩的做法。公务员不论在中央、省、市、县、乡工作，晋升职级的机会应该是均等的。不能因为是乡镇公务员“”“”就不可能晋升到处级、厅级，也可避免出现中央机关厅级打字员、厅级收发员等现象。二是职务与级别的设置应向基层倾斜，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，这样做，可以使大量职务较低的合格公务员通过定期晋升级别，获得较高待遇，发挥级别对基层机关公务员的激励作用。3、优化工资结构，提高基层公务员待遇。一是提高基层公务员级别工资和档次之间的工资级差，缩小公务员调级工资之间的差距，让基层公务员也能获得较高的工资待遇。二是随着“国家财力的不断增强，适时调整职务工资和级别工资标准，改变目前公务员低工资、多补”贴、泛福利的现状，将工资、津补贴、福利的比例控制在国际惯例的7：2：1范围内，使工资更能体现职务、职级的高低，强化职务、职级的激励与保障职能。三是将在职公务员津补贴中的生活补贴标准统一，根据各地实际物价指数和生活成本合理设定在职公务员生活补贴标准，不同职务公务员的生活补贴均为同一标准，体现津补贴的公平性原则。四是把级别与各种经济补贴挂钩。即把级别的晋升与医疗、交通和通信补贴等挂钩，改变那种级别晋升所带来的仅仅是工资档次的提高，而忽视了直接与其它经济补贴挂钩的现状，防止出现一切以职务高低“”为依据的官本位现象。关键词：公务员职务与职级工资改革',)