沉船沉物打捞清除的若干法律问题

('沉船沉物打捞清除的若干法律问题中国船东互保协会咨询服务2005年第10(总第133期)胡正良一、引言船舶沉没已日益成为当今海上和其他可航水域的重大交通事故。近年来，在我国管辖水域，船舶沉没事故可谓接连不断。船舶沉没不但造成船舶、船上所载旅客或者货物的损失，而且沉没于航道、船舶习惯航线的船舶会妨碍水上航行安全，并常常造成船舶所载的油类、化学品货物和船舶的燃油、润滑油和其他油类严重污染水域。因此，在法律上，船舶沉没事故不但涉及船舶、货物或者旅客、水域污染损害赔偿的私法问题，而且常常涉及海事行政机构对沉船沉物的强制打捞清除、水域污染的清除等有关水上航行安全和防止水域污染的公法问题。在我国，沉船沉物打捞清除的法律问题，已经引起国家有关主管机关、航运企业、保险界、学术界和其他相关领域的高度重视。但是，在我国，有关沉船沉物打捞清除的法律尚不完善，没有形成科学的法律体系，这方面的学术研究也不多。国际上，至今没有关于沉船沉物打捞清除的国际公约。因此，科学地解决有关沉船沉物打捞清除的很多法律问题，具有紧迫性。本文以现行有关沉船沉物打捞清除的国内外立法为依据，结合这方面我国法律和国际公约的发展趋势，运用行政法理论，分析和探讨沉船沉物打捞清除涉及的几个法律问题，包括政府对沉船沉物打捞清除的管制、沉船沉物的商业打捞清除、沉船沉物的强制打捞清除、沉船沉物打捞清除费用与海事赔偿责任限制的关系、沉船沉物打捞清除费用的实现，希望有助于我国有关沉船沉物打捞清除法律的完善，并有助于航运业、保险业对这些问题的深刻认识和解决。二、沉船沉物打捞清除的国内外立法(一)我国的法律规定目前，我国还没有一部专门关于沉船沉物打捞清除的法律，相关的法律规定散见于众多法律、行政法规和部门规章中。这些法律、行政法规和部门规章主要包括:1984年1月1日起实施的《中华人民共和国海上交通安全法》(以下简称《海上交通安全法》)，1986年12月16日国务院发布并于1987年1月1日起实施的《中华人民共和国内河安全管理条例》(以下简称《内河安全管理条例》)，1957年9月7日国务院批准的《中华人民共和国打捞沉船管理办法》(以下简称《打捞沉船管理办法》)，1992年7月12日国务院公布并于当日实施的《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物的管理办法》，1998年12月31日交通部发布并于1999年4月1日起实施的《沉船沉物打捞单位资质管理规定》。在上述法律、行政法规和部门规章中，《海上交通安全法》第四十条、《内河交通安全管理条例》第三十六条分别对我国沿海水域和内陆可航水域中沉船沉物的打捞清除作了原则性的规定。《海上交通安全法》第四十条规定：“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂流物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则,主管机关有权采取措施强制打捞清除,其全部费用由沉物、漂流物之所有人、经营人承担。本条规定不影响沉没物、漂流物的所有人、经营人向第三方索赔的权利。”《内河交通安全管理条例》第三十六条第一款规定：“对影响航行安全和有潜在危险的沉没物、漂流物，其所有人或者经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。逾期不清除的，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂流物的所有人或者经营人承担。”该条第二款规定：“本条前款的规定不影响沉没物、漂流物的所有人、经营人向第三方索赔的权利。”《沉船沉物打捞单位资质管理规定》对沉船沉物打捞单位的资质等级进行了划分，并对各等级的资质要求作了明确的规定，以维护打捞市场的正常秩序，保障船舶航行、作业安全，防止污染水域环境。《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》主要对外商参与我国管辖水域沉船沉物打捞的方式、申请、权利和义务、捞获物的处理等作出了规定。《打捞沉船管理办法》是迄今为止我国对沉船沉物打捞清除规定比较全面和详细的部门规章，主要规定了以下内容：\ue004(1)沉船包括沉船本体、船上器物以及货物,但不包括舰艇和木帆船(第二条)；\ue004(2)应当打捞的船舶包括:妨碍船舶安全航行或者工程建筑的沉船、有修复使用价值的沉船、有拆卸利用价值的沉船(第三条)；\ue004(3)在沉船严重危害船舶安全航行时,主管机关有权立即进行打捞清除(第四条)；\ue004(4)主管机关有权规定沉船所有人申请打捞期限和打捞期限,如果沉船所有人未在限定的期限内提出申请和进行打捞,主管机关有权进行打捞或者解体清除(第五条)；\ue004(5)如果沉船所有人未在规定期限内完成打捞,则丧失对沉船的所有权(第七条)；\ue004(6)主管机关可以变卖残骸,沉船所有人应在规定期限内申请发还原物或价值,否则丧失所有权(第八条)；\ue004(7)沉船沉物打捞须经批准；未经批准,任何人均不得擅自打捞或者拆除船舶(第九条)。但是，《打捞沉船管理办法》是在1957年制定的，其出发点是基于对沉船沉物的再利用。随着社会的进步和经济的发展，沉船沉物打捞清除的目的更多地注重于水上航行安全和水域环境保护，该办法中存在的问题日益显现出来，主要包括：沉船沉物与打捞清除的定义、打捞清除的责任人、强制打捞清除的条件、强制打捞清除费用的性质和实现等等。因此，制定沉船沉物打捞清除条例已经变得十分必要。为此，交通部委托海事局起草了《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)。该征求意见稿共分为九章，即：第一章“总则”，第二章“一般规定”，第三章“打捞清除责任”，第四章“从事打捞清除的单位和人员”，第五章“打捞清除的实施”，第六章“打捞清除的保障”，第七章“监督管理”，第八章“法律责任”，第九章“附则”。(二)残骸清除公约草案和其他国家的立法1、残骸清除公约草案前文所述，到目前为止，国际上尚无有关沉船沉物打捞清除的国际公约。国际上早在20世纪70年代就开始关注海上沉船沉物打捞清除法律的统一问题。但是，直至1996年国际海事组织(IMO)法律委员会第73届大会上，制定相应国际公约问题才作为一个专项议题列为大会讨论范围，但会议未就此形成任何决议。在该委员会第74届大会上，制定相应国际公约问题作为主要议题之一进行了讨论，并在会后形成了一个非正式决定，由国际海事组织成立一个以挪威为牵头国的残骸清除公约草案联络小组(CorrespondenceGroupontheDraftWreckRemovalConvention)。在法律委员会第75届大会上，清除残骸公约草案继续作为主要议题进行了讨论，联络小组作了关于清除残骸问题的专题报告，同时法律委员会提出了一个《清除残骸公约草案》(DraftWreckRemovalConvention：WRC)。在该委员会随后的几届大会上，该公约草案一直续被作为一个主要议题进行讨论。到目前为止，该公约草案尚未提交国际海事组织外交大会讨论。制定《残骸清除公约》的目的，是为缔约国和船舶所有人在处理可能对航行构成危害和(或)对环境带来威胁的残骸(wreck)、漂流物(drifting)或者沉没的货物(sunkencargo)中的权利和义务提供国际规则。目前，该草案的主要内容包括：[1](1)船舶和残骸的报告和与定位，包括向最近的沿岸国报告事故、向航海人员和沿岸国发出残骸的警告、沿岸国采取定位船舶或残骸的行动等；(2)危害的确定，规定当船舶或者残骸位于领海水域之外时，负责确定其危害是否存在的主体，以及确定危害存在与否的标准(包括船舶或者残骸上部的水深、航路的邻近程度)；(3)清除存在危害的船舶和残骸的权利和义务，规定船舶所有人何时应当负责清除残骸，国家何时有权进行干预；(4)定位、标志、清除船舶和残骸的财务责任(financialliability)；(5)赔偿请求的时效；(6)对赔偿诉讼的管辖权；(7)财务担保(financialsecurity)，规定根据公约承担赔偿责任的担保；(8)争议的解决。《残骸清除公约草案》长期难以通过有着多方面的原因，主要包括：第一、各国利益的难以协调和平衡。一些发达国家和代表货主利益的国家强调航行安全和环境保护，希望公约给船舶所有人多设定义务和责任，如报告、设标、清除、提供财务担保，并强化国家干预，而正在扶持航运业发展的一些发展中国家和代表船东利益的国家，以及代表船东利益的保赔协会集团等组织则持相反的意见。第二、各国国内法关于残骸清除方面的现行法律规定大多很不完善，在国家行使干预权的范围和程度、清除残骸的责任主体、残骸范围、应清除的标准和范围、国家追偿清除费用的做法、船舶所有人对残骸清除费用的赔偿和责任限制等方面，法律规定的差别很大，从而在公约的法律基础上难以形成一致意见。2、其他国家的法律规定目前，美国、英国、加拿大、德国、意大利、丹麦等发达的航运国家，对沉船沉物的打捞清除有详细的法律规定。例如：在美国，1899年河道及港口法》(RiverandHarborsAct,1899)美国法典第33卷(33U.S.C.)，[2]《联邦法规法典》(CodeoftheFederalRegulation:CFR)，《美国海岸警卫队长官命令》(CommandantInstructionofUnitedStateCoastGuard)，以及一些州的法规，如印地安娜州行政法典(IndianaAdministrativeCode)，对沉船沉物的打捞清除作出了比较详细的法律规定。又如：在英国，《1847年港口、船坞及码头条款法》赋予有关当局清除残骸并加以扣留、出售的权力，《1865年船坞规则法》允许船坞方清除、出售残骸，并从出售残骸所得收益中补偿其费用，《1894年商船航运法》赋予港口或管理当局以及灯塔当局清除、摧毁及出售残骸的权力，并可从出售残骸所得价款中补偿其费用，而现行的《1995年商船航运法》的规定更为详尽具体。三、沉船沉物与打捞清除的含义(一)沉船沉物的含义在我国法律、法规和规章中，《打捞沉船管理办法》并没有给出沉船沉物的定义，但从该管理办法第二条规定的适用范围看，该管理办法所指的沉船是指除在我国领海和内河的沉船，包括沉船本体、船上器物以及货物，但军事舰艇和木帆船除外。《沉船沉物打捞单位资质管理规定》第三条规定：“沉船沉物”是指沉没于沿海水域或内河通航水域的船舶、设施及其设备、所载货物以及其他落水物体。《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》第三条规定：“沉船沉物”是指沉没于中国沿海水域水面以下或者淤埋海底泥面以下的各类船舶和器物，包括沉船沉物的主体及其设备、所载的全部货物或者其他物品，但具有重要军事价值的沉没舰船和武器装备及被确认为文物的沉船沉物不在外商参与打捞的对象之列。《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)第九条第(一)项将沉船定义为“沉没的各类船舶、船舶设施或者设备，以及其所载的全部货物或者其他物品。搁浅船舶依靠自身不能脱浅的，视为沉船。”[3]第(二)项将沉物定义为“沉没、搁浅、漂浮、悬浮的航空器、车辆以及其他不属于或者非源于船舶的物体。弃置的海洋平台视为沉物。”《残骸清除公约草案》没有使用沉船沉物的概念，而使用了残骸(wreck)的概念。根据IMO法律委员会递交给第82届IMO大会的《残骸清除公约草案》第1条的定义，“残骸”是指：(a)沉船、搁浅船或者它们的任何部分，包括仍在该船上的任何物品或者从一船落入海中并且处于搁浅、沉没或者危险中的任何物品；(b)由于碰撞、搁浅或其他航行事故，或者由于船上或者船外发生的导致对船舶实质性损害或者构成实质性损害的紧急威胁，将要或者可合理预见成为残骸的船舶。外国法律中普遍使用“残骸”(wreck)一词，但对“残骸”没有统一的定义，各国的观点和规定并不统一。[4]英国《1995年商船航运法》、马耳他《商船航运法》、爱尔兰《1993年商船航运法(救助与残骸)》中对残骸的定义基本相同，即“残骸”(wreck)包括在海中或者任何潮汐水域中以及岸上发现的飘浮海面或者冲到岸上的船舶残骸或其货物、落入海中的货物和无主物；[5]加拿大《可航水域保护法》没有给出“残骸”的定义，但从该法第15条和第16条的规定可以看出，残骸包括任何构成航海障碍、妨碍的沉船、沉物、部分沉没的物体、搁浅的船舶和其他任何物体。(二)打捞清除的含义从字面意义上看，打捞和清除是两个概念。在我国的实践中，打捞有时又称整体打捞或者整体起浮，是指在保持沉船沉物整体完整或者基本完整的前提下，利用打捞浮筒和(或)浮吊将沉船沉物抬浮至水面的行为；清除有时又称解体清除，多指为消除妨碍船舶航行、污染海洋环境、危害公共安全和公共利益的沉船沉物，采取水下切割解体或者水下爆破等方法，破坏其整体，清除其残骸，使之无害。在法律意义上，打捞和清除不是两个可以截然分开的概念。《海上交通安全法》将打捞清除作为一个概念使用，其中第八章的标题就是“打捞清除”。《打捞沉船管理办法》多处将打捞和解体清除两个概念并提。《沉船沉物打捞单位资质管理规定》第三条将打捞作业定义为“打捞单位对沉船沉物实施的各种处置措施，包括扫测、探摸、起浮、移位、解体、清除等及其他相关作业”，即打捞包括清除，清除是打捞的一种形式。可见，在法律意义上，打捞清除往往更多地被认为是一个法律概念，是指在任何通航水域中对沉船沉物所进行的各种处置措施，包括扫测、探摸、起浮、移位、解体、清除等及其他相关作业。在外国法律中，大多使用残骸清除(wreckremoval)的概念，虽然很少对残骸清除作出定义，但其所包含的含义大同小异。例如：阿根廷的法律中，残骸清除是指“移走、清除或拆解”(drawout,removedordemolished)；英国法律中是指“起浮、清除和解体”(raised,removedordestroyed)；美国法律中是指“清除或者摧毁”(removalordestruction)；爱尔兰法律中是指“起浮和清除或者使之无害(Raisedandremovalorotherwiserenderedharmless)”。[6]《1998年残骸清除公约草案》将“清除”(removal)定义为“与危害相适应的任何形式的防止、减轻或消除”(anyformofprevention,mitigationoreliminationofhazardproportionatetohazard)。从这一定义看，“清除”更着重于危害的消除。(三)沉船沉物打捞与船舶救助的区别沉船沉物打捞与船舶救助是两个不容易区分的概念。但是，区分沉船沉物打捞与船舶救助，涉及有关法律的适用问题，即适用有关打捞清除的法律还是海难救助的法律。具体而言，沉船沉物适用打捞清除的法律，不构成沉船沉物的船舶或者其他海上财产适用海难救助的法律。前述我国现行法律规定强调，船舶及其所载货物等的沉没状态是构成沉船沉物的前提条件。但是，《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)第九条第(一)项沉船定义中，依靠自身不能脱浅的搁浅船舶是否视为沉船，目前还没有定论。在外国法律中，区分沉船沉物打捞与船舶救助的标准，表现为构成沉船(残骸)的条件。对此，各国的法律规定不尽相同。由于划分沉船与非沉船的标准不同，对搁浅船是否属于沉船存在着不同的观点和规定。法国法将不适航(unseaworthy)和被抛弃(abandoned)的船舶作为残骸，并进一步将其区分为漂浮的残骸和非漂浮的残骸，非漂浮的残骸才能成为打捞(sauvetage)的对象。[7]因此，按照法国法的规定，区分“打捞”(sauvetage)和“救助”(assistance)的对象的标准是不适航的船舶是否处于漂浮状态。在德国法中，如果船舶只是暂时失去了它的特性，并不能成为残骸，但在这种情况下需要船舶所有人有救助和修理船舶的意愿，并且这种意愿必须是外在的和显而易见的。另一方面，如果船舶不能被修复，即使没有注销登记，其仍将被认为是残骸。[8]在英美法中，以船舶是否适航(seaworthy)或者被弃(abandoned)作为区分残骸与非残骸的标准。《1998年残骸清除公约草案》基本上采纳了英美法的观点，将搁浅船划入残骸之列。四、沉船沉物打捞清除的行政管制(一)主管机关与职权根据我国现行法律的规定，国务院交通主管部门(交通部)主管全国沿海和内河可航水域内的沉船沉物打捞清除工作，[9]沉船沉物打捞清除的主管机关是海事行政机构(海事局)。交通部主管全国沿海和内河可航水域内的沉船沉物打捞清除工作，有利于保障全国范围内沉船沉物打捞清除行政管理的统一性。海事行政机构作为水上交通安全的主管机关负责创造良好的通航环境和维护正常的航行秩序，而在行政管理意义上，沉船沉物打捞清除的主要目的是消除沉船沉物对水上安全和水域环境构成的威胁。因此，海事行政机构作为沉船沉物打捞清除的主管机关，具有合理性和客观必要性。《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)第四条继续规定国务院交通主管部门主管全国沉船、沉物打捞清除的管理工作，海事行政主管部门作为沉船沉物打捞清除的主管机关。[10]根据我国现行有关沉船沉物打捞清除的法律规定，结合《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)的规定，海事行政机构的职权主要有：(1)认定沉船沉物是否对水上交通安全或者对环境污染构成威胁，并决定对沉船沉物是否实施强制打捞清除或者应急(即时)打捞清除；(2)决定沉船沉物打捞清除的申请期限和打捞清除期限；(3)批准沉船沉物所有人提出的打捞清除计划和完工期限；(4)对强制打捞清除或者应急打捞清除获得的打捞物的处置权，对无主沉船沉物的处置权；(5)对强制打捞清除或者应急打捞清除作业的委托权；(6)对强制打捞清除或者应急打捞清除费用的追索权；(7)对未经批准的打捞清除行为或者其他有关沉船沉物打捞清除违法行为的处罚权；(8)对打捞清除作业的监督管理权。但是，《沉船沉物打捞单位资质管理规定》第四条第二款规定：交通部救助打捞局具体负责对打捞单位资质等级的核准，以及《中华人民共和国沉船沉物打捞单位资质等级证书》的发放和管理。[11](二)对沉船沉物打捞清除的管制为了防止沉船沉物的打捞清除对水上交通安全和水域环境污染构成威胁，维护公共利益，很多国家的法律都不同程度、不同方式规定国家可以干预沉船沉物的打捞清除，其中最为典型的是沉船沉物的强制打捞清除制度。根据我国现行《打捞沉船管理办法》、《沉船沉物打捞单位资质管理规定》、《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》等规定，结合《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)的规定，除沉船沉物的强制打捞清除外(详见后文另述)，海事行政机构对沉船沉物打捞清除的管制主要体现在以下几个方面：1、沉船沉物打捞单位资质的管制沉船沉物的打捞清除往往是一项十分复杂的工程，涉及扫测、探摸、起浮、移位、解体、清除等各种作业，对打捞清除单位的人力、物力的要求较高，同时沉船沉物的打捞清除成功与否直接关系到水上交通安全和水域环境保护。因此，有必要对沉船沉物打捞单位的资质作出规制。为此，1998年12月31日交通部发布的《沉船沉物打捞单位资质管理规定》对沉船沉物打捞单位的资质作出了具体规定，包括从事打捞作业的人员、技术、设备、经济实力、管理水平及其业绩等方面的要求。根据该规定，交通部救助打捞局具体负责对沉船沉物打捞单位资质等级的核准和《中华人民共和国资质等级证书》(简称《资质等级证书》)的发放和管理。从事沉船沉物打捞作业的打捞单位，应按照该规定取得相应的《资质等级证书》。没有《资质等级证书》的打捞单位，不得进行沉船沉物打捞作业。沉船沉物打捞单位资质分为沿海和内河两类，每类分为一、二、三级，各类各级打捞单位只能在规定的范围内从事沉船沉物打捞作业。2、沉船沉物打捞清除作业行为的管制我国对沉船沉物打捞清除作业实行行政许可制度。《打捞沉船管理办法》第九条规定，沉船的打捞或者拆除必须经过批准。《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》第十七条规定：打捞作业者在实施打捞作业前，应当按照《海上交通安全法》的有关规定申请发布航行警告；打捞作业者实施打捞作业时，必须在港务监督(海事局)核准的作业区域内进行，并按照港务监督的要求报告有关活动情况；实施打捞作业不得使用危害海洋资源海洋环境、海底设施、海上军事设施和其他损害我国利益的方法。《沉船沉物打捞清障管理条例》(征求意见稿)就有关海事行政机构对沉船沉物打捞清除作业的管制作了比较具体的规定，主要内容包括：(1)未经海事行政机构批准，任何单位或者个人不得进行沉船、沉物的打捞清除作业活动，但法律、行政法规另有规定的除外(第三十六条)，并规定了许可的条件(第三十七条)、许可的申请、受理与审批(第三十八条)。(2)打捞清除作业人应当按照沉船、沉物打捞清除作业许可决定上核准的作业时间、作业水域范围和作业方式等进行打捞清除作业；需要变更核准事项的，打捞清除作业人应当重新办理申请批准手续(第四十一条)。(3)打捞清除作业人在作业时，应当遵守国家水上交通安全、防治船舶污染水域等有关法律、行政法规和规章以及安全操作规程，落实安全和防治污染的各项措施，通报作业的进度等情况，并接受海事行政机构的监督管理(第四十二条)。(4)打捞清除作业结束后，打捞清除作业人应当对沉船、沉物所在水域进行扫测，不得留有任何妨碍通航安全和污染水域的物体，并向海事管理机构提交竣工验收报告。海事行政机构收到竣工验收报告后，应当及时组织验收，并发布有关碍航情况被消除和打捞清除作业结束的航行警告或者航行通告(第四十三条)。3、沉船沉物打捞清除收费的管制1991年12月14日，为加强对海上救助打捞收费管理，交通部和国家物价局关于发布了《中华人民共和国交通部国内航线海上救助打捞收费办法》和《中华人民共和国交通部国际航线海上救助打捞收费办法》，自1991年12月1日施行。这两个办法和所附的救助打捞费率表，分别适用于交通部专业救助打捞机构在我国沿海水域对国内航线和国际航线的船舶实施的各类救助、打捞工程以及出租船舶、浮吊、机具设备或提供劳务等业务的收费。因此，对于这两个办法和所附的救助打捞费率表所列的收费项目，实行政府定价；对于未列入的收费项目，由双方当事人协商确定。但是，在实践中，对于这两个办法和所附的救助打捞费率表所列的收费项目，双方当事人协商确定打捞清除费用的情况比较普遍。4、外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物的管制《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》的主要内容包括：(1)适用范围该办法适用于外商参与打捞我国沿海水域具有商业价值的沉船沉物活动，但不适用于沉船沉物的所有人自行打捞或者聘请打捞机构打捞其在我国沿海水域的沉船沉物，具有重要军事价值的沉没舰船和武器装备及被确认为文物的沉船沉物不在外商参与打捞的对象之列(第二条)。(2)外商参与打捞沉船沉物的方式外商参与打捞我国沿海水域沉船沉物，可以采取下列方式：第一、与中方打捞人签订共同打捞合同，依照合同规定的双方权利和义务，实施打捞活动；第二、与中方打捞人成立中外合作打捞企业，实施打捞活动(第六条)。因此，外商不得单独实施我国沿海水域沉船沉物的打捞活动。同时，中方打捞人应当是具有实施打捞作业资格的专业打捞机构(第七条)。(3)合同的签订与审批交通部负责统一组织与外商洽谈打捞我国沿海水域沉船沉物的事宜，确定打捞项目，并组织中方打捞人与外商依法签订共同打捞合同或者中外合作打捞企业合同(第九条)。外商与中方打捞人签订的共同打捞合同，应报经中华人民共和国交通部批准；外商与中方打捞人组成中外合作打捞企业的，应当按照《中外合作经营企业法》的规定履行有关审批、登记手续(第十条)。(4)费用和经济风险外商参与在我国内海或者领海内打捞沉船沉物，应当承担打捞作业期间的全部费用和经济风险，中方打捞人负责与有关部门的协调，办理必要的手续及打捞作业期间的监护；外商参与在我国内海、领海外属我国管理辖的其他海域内打捞沉船沉物，应当承担扫测探摸阶段的全部费用和经济风险；需要打捞的，由中外双方按照合同规定实施打捞(第十三条)。(5)义务打捞作业者在实施打捞作业前，应当按照《海上交通安全法》的规定申请发布航行警告；打捞作业者实施打捞作业时，必须在海事行政机构核准的作业区域内进行，并按照海事行政机构的要求报告有关活动情况；实施打捞作业不得使用危害海洋资源、海洋环境、海底设施、海上军事设施和其他损害我国利益的方法(第十七条)。实施打捞作业应当自始自终有参与打捞的中外双方的有关人员参加；双方共同负责捞获物的登记和保管工作(第十八条)。(6)捞获物的处理外商参与打捞我国沿海水域沉船沉物的捞获物应当按照下列方式处理(第十五条)：第一、在我国内海或者领海内捞获的沉船沉物，外商根据共同打捞合同或者中外合作打捞企业合同的规定，从中或者其折价中取得收益；中方打捞人根据国家有关规定或者中外合作打捞企业合同的规定从中或者其折价中取得收益。第二、在我国内海、领海外属于我国管辖的其他海域内捞获的沉船沉物，由参与打捞的中外双方按照合同规定的比例对捞获物或者其折价进行分成。第三、捞获物中夹带有文物或者在打捞作业活动中发现文物的，应当立即报告当地文物行政管理部门，由文物政管理部门按照我国有关文物保护的法律、法规处理，并给有关人员适当的奖励。五、沉船沉物的商业打捞清除(一)沉船沉物商业打捞清除的含义沉船沉物商业打捞清除，是与沉船沉物强制打捞清除相对应的概念，是指打捞人根据与沉船沉物的所有人、经营人或者其他关系人之间签订的沉船沉物打捞清除合同而进行的沉船沉物打捞清除。沉船沉物商业打捞清除，是基于打捞人与沉船沉物的所有人、经营人或者其他关系人之间的协商一致，打捞清除完全是商业行为，而不是基于国家对沉船沉物打捞清除的干预但是，沉船沉物商业打捞清除，并不排除受有关沉船沉物打捞清除的强制性法律的制约。(二)沉船沉物商业打捞合同的主要条款沉船沉物商业打捞清除合同，由双方当事人在自愿协商的基础上达成，规定双方当事人的权利义务。为了规范打捞合同，节省合同洽谈的时间和成本，国际救捞联合会(InternationalSalvageUnion:ISU)于1999年制定了三个国际沉船打捞和海上服务合同(InternationalWreckRemovalandMarineServicesAgreement)格式，即：日租(DailyHire)型格式，代码为：“WRECKHIRE99”；总承包价—分期支付(LumpSum–StagePayments)型格式，代码为“WRECKSTAGE99”)；固定价格—“无效果、无报酬”(FixedPrice-“NoCure,NoPay”)型格式，代码为“WRECKFIXED99”。[12]国际上一些大的专业救助打捞公司通常也有自己的沉船沉物打捞清除合同格式。在上述国际救捞联合会的三个合同格式中，“WRECKHIRE99”属于雇佣打捞清除合同格式，而“WRECKSTAGE99”和“WRECKFIXED99”属于承揽打捞合同格式。雇佣打捞清除的指挥权通常在沉船沉物的所有人或者其他关系人一方，无论打捞清除是否成功，均需要支付打捞报酬，打捞清除作业过程中的风险通常也由沉船沉物的所有人或者其他关系人一方承担。承揽打捞清除的指挥权则一般在打捞人一方，打捞清除作业过程中的风险如作业过程中对第三方造成的损害赔偿责任等，通常也由打捞人承担。沉船沉物商业打捞清除合同通常包括以下主要条款：(1)合同签订的时间和地点(DateandPlaceAgreement)合同签订的时间是合同成立的时间。除合同中对合同生效的时间另行作出约定或规定合同生效的条件外，在绝大多数情况下，合同成立的时间即为合同生效的时间。合同签订的地点是确定合同产生的争议的管辖权和法律适用的连接点之一。因此，合同签订的时间和地点在法律上具有重要的意义。(2)打捞人和沉船沉物的所有人或其他关系人的名称和住所打捞人(Contractor)和沉船沉物的所有人或其他关系人是合同的双方当事人，是合同所确定的权利的享有者和合同所确定的义务的承担者。沉船沉物的其他关系人包括沉船的经营人或者其他与沉船沉物具有经济或者法律上的利害关系的人。明确当事人的住所，有利于各类文书的送达，也是确定对有关合同纠纷具有管辖权的法院的连接点之一。(3)打捞清除的标的打捞清除的标的是沉船沉物，是打捞清除行为的对象。在合同中，对打捞清除标的主要从三个方面加以规定，即：有关沉船沉物的概况，包括沉船的名称、国籍、长度、宽度、型深、总吨位/净吨位/载重吨、货物的情况和性质等；沉船沉物的状态，包括是沉没的船舶还是搁浅的船舶等；沉船沉物的位置和作业工地情况等。(4)提供服务的种类、期限沉船沉物打捞清除是打捞人根据合同所提供的一种服务。服务的种类包括整体打捞还是解体清除，采取何种作业方法等。通常，合同中打捞方案的约定比较简洁和概括，而在合同附件中详细包括有关沉船沉物的探摸，沉船沉物位置的确定，沉船沉物打捞所采用的船艇和设备，打捞所采用的方法和步骤等有关内容。合同中约定打捞清除作业应当开始的日期和应当完工的日期，即打捞作业的施工期限通常，在合同中约定的施工期限是指有效工期，剔除由于不可抗力等的影响以及由于有关主管机关或沉船沉物所有人的原因所造成的停工时间。(5)获捞物的交付或处置的地点沉船沉物打捞出水后，通常打捞人负有将捞获物交付给对方当事人的义务，而对方当事人负有接收捞获物的义务。为明确双方的权利义务关系，合同中应明确捞获物的交付或处置地点等。(6)许可证(Permits)由于沉船沉物的打捞清除受到有关主管机关的行政管制，在进行打捞清除作业之前，需要依法取得有关的许可。因此，合同中应当明确由谁负责申请和取得相关的许可证明。同时，合同中通常约定合同的另一方负有协助取得相应许可证明的义务。(7)打捞清除费用及其付款方式打捞清除费用是打捞人打捞清除沉船沉物的报酬。对于打捞清除费用和付款方式，主要由三种约定方式：第一、在日租型合同中，通常约定打捞清除作业所使用的船艇、设备和人员的日租金，处于准备状态时的船艇、设备和人员的日租金等，并规定有关的付款方式和付款时间、利息、预付的金额等。第二、在总承包价—分期支付型合同中，通常约定总承包价、各次分期付款的数额和付款时间等；第三、在固定价格—“无效果、无报酬”型合同中，一般约定固定的报酬金额和取得报酬的条件、付款方式和付款时间、利息等。有些合同中订有滞纳金条款，规定如果沉船沉物所有人不能按合同规定的金额和期限按期付款，打捞人将按实际拖欠日数以合同规定的比率向沉船沉物所有人收取滞纳金。另外，在总承包价或者固定价格型合同中，由于打捞清除费用或者报酬根据服务的性质，所使用的船艇、设备和人员的情况，以及沉船沉物的情况和作业条件确定，有时约定当由于沉船沉物所有人对沉船沉物的情况、作业工地位置等描述不正确或工地作业的位置和情况发生重要变化等非由于打捞人的过失而需要对作业方法、人员、船艇、设备等进行调整时，打捞人有权通过协商、仲裁等方式要求增加费用或者报酬。(8)额外费用(ExtraCosts)额外费用主要包括为沉船沉物设标和发布警告的费用、有关的港口费用、代理费用、担保费用、办证费用、税费等额外的费用。这些费用通常不包括在打捞清除费用中，而在合同中约定由哪一方当事人承担。(9)违约责任违约责任是指合同当事人不履行或不完全履行合同义务时应承担的民事责任。合同中一般约定采用违约金和损失赔偿金作为一方当事人另向一方当事人承担违约责任的主要方式。(10)担保(Security)为保证打捞人获得打捞清除费用或者报酬，有的合同约定在签署合同时，对方当事人需按照双方协商同意的形式和数额，提供不可撤消和无条件的担保。(11)赔偿责任(Liability)该条款主要规定在合同履行过程中，由谁承担对合同当事人双方、第三人的人员、财产所造成的损害的赔偿责任。(12)喜马拉雅条款(HimalayaClause)该条款通常规定：合同规定的有利于打捞人或者沉船沉物所有人的所有免责、抗辩、赔偿责任限制、优惠和条件，将同样适用于打捞人或者沉船沉物所有人各自的分包人、经营人、船舶所有人、船长、船员，以及各自的母公司、子公司、分公司等。(13)留置权(Lien)合同通常规定：如沉船沉物所有人不及时足额向打捞人支付应付的款项，打捞人有权留置捞获物，以担保打捞人的打捞费用或者报酬等款项的实现。(14)争议的解决合同约定解决争议的仲裁地点或者仲裁机构，或者诉讼的地点，以及所适用的法律。六、沉船沉物的强制打捞清除(一)沉船沉物强制打捞清除的含义沉船沉物强制打捞清除，是指对安全航行、水域环境污染或者其他公共利益构成实质性危险的沉船沉物，在依法负有打捞清除的责任主体没有在主管机关限定的时间内打捞清除的情况下，主管机关依法采取强制打捞清除措施，其全部费用由责任主体承担。沉船沉物强制打捞清除是海事行政机构的一种具体行政行为，性质上属于行政强制措施中代执行。沉船沉物强制打捞清除作为一种具体行政行为，其实施必须遵循行政合法性原则，应当具备以下四个条件：(1)沉船沉物对安全航行、水域环境污染或者其他公共利益构成了实质性危险；(2)沉船沉物所有人、经营人依法应承担打捞清除义务；(3)沉船沉物所有人、经营人在海事管理机构限定的时间内不履行打捞清除的义务；(4)强制打捞清除决定由海事行政机构依法作出。此外，根据行政应急性原则，如果沉船沉物现实的危险状态不允许海事行政机构作出强制打捞清除决定后实施，则可以采取应急(即时)的沉船沉物强制打捞清除措施。[13](二)沉船沉物打捞清除的责任主体1、我国法律的规定根据《海上交通安全法》第四十条和《内河交通安全管理条例》第三十六条的规定，沉船沉物打捞清除的责任主体是沉船沉物的所有人、经营人。但是，根据《打捞沉船管理办法》第五条的规定,沉船打捞的责任人仅为沉船所有人。《海上交通安全法》作为法律，其效力层次高于《打捞沉船管理办法》。同时，根据同一层次的法律、法规中，新法优先于旧法的原则，《内河交通安全管理条例》的适用应优先于《打捞沉船管理办法》。因此，我国现行法律规定的船沉物打捞清除的责任主体是沉船沉物的所有人、经营人。我国《海商法》第七条规定：“船舶所有权，是指船舶所有人依法对其船舶享有占有、使用、收益和处分的权利。”该法第八条规定：“国家所有的船舶由国家授权具有法人资格的全民所有制企业经营管理的，本法有关船舶所有人的规定适用于该法人。”可见，船舶所有人(shipowners)是指享有船舶所有权的人，或者，对于国家所有的船舶，是指经营船舶的全民所有制企业。在识别上，船舶所有人表现为登记为船舶所有人的人，除非证明该人不享有船舶所有权；如果船舶所有权没有登记，则指享有船舶所有权的人。《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)第九条第(五)项亦将船舶所有人定义为“经过依法登记拥有船舶所有权的公民、法人或者其他组织；如果未经依法登记，则发生沉船事故时实际拥有该船的人；如果船舶为一国所有，并由该国登记为经营人的公司负责经营，则船舶所有人指该公司。”我国法律没有对船舶经营人(shipoperator)下定义。船舶经营人的含义有狭义和广义之分。狭义上，船舶经营人是指本身不拥有船舶，但接受船舶所有人或者光船出租人的委托，为他人经营船舶的人；广义上，船舶经营人是指任何经营船舶的人，包括经营自有船舶的船舶所有人、光船租赁他人船舶并加以经营的人，以及接受船舶所有人或者光船出租人的委托而为他人经营船舶的人。《1986年联合国船舶登记条件公约》[14]第2条规定，“经营人”指所有人或者光船承租人，或者经正式委托承担所有人或者光船承租人的责任的任何其他自然人或者法人。光船承租人是否应视为我国现行法律中作为船沉物打捞清除责任主体的沉船经营人？如果光船承租人经营光船租赁的船舶，该光船承租人应视为船舶经营人。如果光船承租人不经营光船租赁的船舶，而是委托狭义上的船舶经营人经营，在这种情况下，从沉船沉物打捞清除的作用，以及光船承租人与其光船租赁的船舶之间的联系看，该光船承租人也应视为船舶经营人。换言之，在我国现行法律中作为船沉物打捞清除责任主体的沉船经营人应理解为包括光船承租人，以及接受船舶所有人或者光船出租人的委托而为他人经营船舶的人。《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)仅规定沉船沉物的所有人为打捞清除的责任主体，[15]而没有将船舶经营人列为责任主体。这种责任主体的单一性处理，必须以沉船沉物打捞清除责任的强制保险作为前提。在实施沉船沉物打捞清除责任强制保险的情况下，这种处理方式有利于减少因强制保险带来的船舶经营成本的增加。对沉船沉物打捞清除责任主体的界定，不仅仅是法律上的问题，而且涉及包括公共利益在内的各方利益的平衡。很显然，责任主体的范围越广泛，沉船沉物打捞清除费用的实现途径也就越广泛，对社会公共利益的保护也就越充分，但可能损害有关诸如船舶承租人货物所有人的利益。如何界定沉船沉物打捞清除的责任主体，使得各方的利益得到较好的平衡，是值得研究的一个重要课题。2、残骸清除公约草案《1998年残骸清除公约草案》第1条第7款规定船舶所有人是残骸清除的责任主体，而船舶所有人是指登记为船舶所有人的人；如没有登记，则为在导致成为残骸的事故当时拥有船舶的人；当船舶为国家所有，并由一公司经营并在该国登记为经营人的，船舶所有人是指该公司。在2002年4月IMO法律委员会第84次会议上形成的公约草案文本中规定，当残骸所构成的危害是由于货物原因引起时，货物所有人应当赔偿残骸的标志、清除等费用，并且不能援引赔偿责任限制。[16]3、外国法律的规定从外国法律的规定看，各国法律对残骸清除责任主体的规定存在很大的差异。有的规定发生事故时的所有人和随后的所有人(subsequentowner)承担连带责任，有的规定包括船舶经营人，有的规定光船承租人也应承担责任，还有的规定包括船舶经营人、管理人、承租人和船长，有的甚至规定还包括货物或者其他物体的所有人或者对引发事故有过失的第三人等。[17]但是，比较普遍的规定是，责任主体为船舶所有人或者经营人。[18](三)沉船沉物强制打捞清除适用的场合前文所述，沉船沉物强制打捞清除是海事行政机构实施的具体行政行为。因此，根据行政合法性原则，这一行政行为只能在法律明确规定的场合加以实施。《海上交通安全法》第四十条规定：“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担。”根据这一规定，沉船沉物强制打捞清除措施的实施需满足两个条件：第一、沉船沉物影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险；第二、沉船沉物的所有人、经营人没有在海事行政机构限定的时间内打捞清除。《内河交通安全管理条例》第四十二条规定：“内河通航水域内可能影响航行安全的沉没物、漂流物、搁浅物，其所有人和经营人，必须按照国家有关规定设置标志，向海事管理机构报告，并在海事管理机构限定的时间内打捞清除；没有所有人或者经营人的，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，保障通航安全。”从这一规定中，可以推断出内河可航水域内沉船沉物强制打捞清除措施的实施需满足两个条件：第一、沉船沉物影响安全航行；第二、沉船沉物的所有人、经营人没有在海事行政机构限定的时间内打捞清除。《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)第二十三条规定：“沉船、沉物的所有人，或者无主沉船、沉物打捞清除的责任人，不依法履行应急或者限期打捞清除责任的，必要时，由海事行政机构依法实施行政强制，代履行打捞清除责任。”根据这一规定，沉船沉物强制打捞清除措施的实施需满足两个条件：第一、沉船沉物打捞清除的责任主体不依法履行应急或者限期打捞清除责任；第二、由实施强制打捞清除的必要。该征求意见稿第十八条规定了海事行政机构应当作出责令应急打捞清除决定的四种情况，即：(一)为了救助遇险的人员，或者需要尽快消除对附近人员健康、生命的危害或威胁；(二)为了防治污染危害的发生或者控制污染损害的扩大；(三)为了尽快恢复水上公共交通秩序；(四)沉船、沉物有其他严重或者紧急危害。该征求意见稿第十九条规定了海事行政机构应当作出责令限期打捞清除决定的五种情况，即：(一)沉船、沉物影响或者可能影响船舶、设施航行、停泊、作业安全；(二)沉船、沉物污染或者可能污染水域环境；(三)为了水上交通事故、污染事故的调查、取证的需要；(四)沉船、沉物影响通航环境，或者妨碍水上交通秩序或者水上水下施工作业及其他活动；(五)沉船、沉物有其他危害。(四)沉船沉物强制打捞清除的程序沉船沉物强制打捞清除一般要遵循以下程序：[19]1、海事行政机向沉船沉物打捞清除责任人发出责令限期打捞清除的通知书通知书应载明打捞清除责任人的姓名(名称)，责令打捞清除的事实、理由、依据和打捞清除的期限，告戒责任人逾期不打捞清除应承担的法律后果。通知书要加盖海事行政机构的印章。通知书应送达打捞清除责任人并自送达时生效；无法直接送达时可以通过在当地主要媒体公告送达。2、制作强制打捞清除决定书在作出强制打捞清除决定书前，应审查打捞清除期限是否已届满，有无存在影响责任人按期打捞清除的不可抗力的情形。在这些事项调查确定无误后，才可作出强制打捞清除决定书。决定书应载明打捞清除责任人的姓名(名称)，海事行政机构实施强制打捞清除的事实、理由、依据，拟实施强制打捞清除的时间，以及打捞清除责任人应承担的责任，并加盖海事行政机构的印章。通知书应送达打捞清除责任人并自送达时生效；无法直接送达时可以通过在当地主要媒体公告送达。3、实施强制打捞清除实施强制打捞清除，通常由海事行政机构委托具有沉船沉物打捞资质的单位实施。打捞清除时，海事行政机构应按国家有关规定发布航行警告(通告)，并派出警戒船到现场指挥、警戒，打捞现场应按规定设置标志。4、向打捞清除责任人收取强制打捞清除费用根据我国现行法律的明确规定，海事行政机构依法对沉船沉物实施强制打捞后，所产生的费用应由打捞清除的责任人，即沉船沉物所有人、经营人承担。因此，海事行政机构在实施强制打捞清除措施后，有权向沉船沉物所有人、经营人收取强制打捞清除的费用。七、沉船沉物打捞清除费用与海事赔偿责任限制(一)我国法律的规定实践中，存在沉船沉物打捞清除责任人能否就打捞清除费用援引法律规定的海事赔偿责任限制争议。在我国，海事赔偿责任限制规定在《海商法》第十一章“海事赔偿责任限制”，以及交通部根据《海商法》第210条制定的《关于不满300总吨船舶及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿责任限制的规定》中。根据《海商法》第207条和第208条的规定，一项海事请求适用海事赔偿责任限制，需满足两个条件：第一、该海事请求是限制性海事请求，即属于第207条列明的海事赔偿请求；第二、该海事请求不属于非限制性海事请求，即不属于第208条所列明的海事请求。有观点认为，有关沉船沉物打捞清除费用的请求应属于《海商法》第207条第一款第(一)项规定的范围，即“在船上发生的或者与船舶营运、救助作业直接相关的人身伤亡或者财产的灭失、损坏，包括对港口工程、港口设施、航道和助航设施造成的损坏，以及由此引起的相应损失的赔偿请求”，因而应属于限制性海事请求。《海商法》制定时，该法第十一章的规定参照了《1976年海事索赔责任限制公约》的规定。该公约第2条第1款限制性海事请求的规定中，包括第(d)项“有关沉没、遇难、搁浅或被遗弃船舶的起浮、清除、拆毁或使之无害的请求”和第(e)项“有关船上货物的清除、拆毁或使之无害的请求”。但是，该公约第18条规定：任何国家在签署、批准、接受、核准或加入该公约时，可保留不适用第2条第1款第(d)项和第(e)项的权利，即可以将这两项海事请求作为非限制性海事请求处理。我国至今没有参加该公约。《海商法》第十一章中，既没有将沉船沉物打捞清除费用的请求列入第207条第一款规定的限制性海事请求中，也没有将其列入第208条规定的非限制性海事请求中，由此导致了司法实践中沉船沉物打捞清除费用的请求是否适用海事赔偿责任限制的争议。《海商法》制定时，起草者的本意是将沉船沉物打捞清除费用的请求排除在可以适用海事赔偿责任限制的海事请求之外。这是因为，如果这种请求适用海事赔偿责任限制，将导致沉船沉物强制打捞清除费用不能全部得到受偿的法律后果，从而不利于沉船沉物强制打捞清除目的的实现。《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)第二十五条规定了沉船沉物打捞清除责任主体的责任限制。[20]但是，《沉船沉物打捞清除管理条例》将是国务院发布的行政法规，其效力层次低于《海商法》，因而这种责任限制规定的合法性存在很大疑问。沉船沉物打捞清除责任主体的责任限制，应当以法律的形式作出规定。前文所述，如果沉船沉物打捞清除费用的请求适用海事赔偿责任限制，将导致沉船沉物强制打捞清除费用不能全部得到受偿的法律后果，从而不利于沉船沉物强制打捞清除目的的实现。但是，如果法律规定责任限制，将有利于沉船沉物打捞清除责任的强制保险或其他财务担保制度的实行。2、残骸清除公约草案《1998年残骸公约草案》一方面对船舶所有人实行严格的残骸清除责任，另一方面在第8条第2款规定船舶所有人有权依所适用的国际公约或者国内法限制其赔偿责任。3、外国法律的规定根据国际海事委员会(CMI)向各国海商法协会所作的调查，[21]目前国际上只有瑞典、挪威、芬兰、荷兰、德国、丹麦、意大利、波兰和印度尼西亚允许船舶所有人就残骸清除费用援引赔偿责任限制，其中前六个国家是基于《1976年海事赔偿责任公约》，意大利是基于法院以往的判例，波兰和印度尼西亚则以所打捞物的残值为限。英国、比利时将残骸清除费用排除在责任限制之外。八、沉船沉物打捞清除费用的实现沉船沉物强制打捞清除是各国为保障海上安全和海洋环境保护而采取的明显带有强制性的政府干预措施。同时，沉船沉物打捞清除通常是耗资巨大的工程。因此，沉船沉物打捞清除费用的请求如何得以保障，尤其是沉船沉物强制打捞清除费用如何得以实现，是各国和国际海事组织、航运业和海上保险业目前所普遍关注的一个问题。到目前为止，我国和世界上其他一些国家，以及国际海事组织的设想是建立沉船沉物打捞清除责任的强制保险制和沉船沉物强制打捞清除基金制度。在我国《沉船沉物打捞清除管理条例》(征求意见稿)试图建立上述强制保险和基金制度。征求意见稿第七条规定：“国家建立沉船、沉物打捞清除责任强制保险制度和沉船、沉物打捞清除基金制度，保障用于公共安全、公共利益、环境保护的沉船、沉物打捞清除活动。”(一)沉船沉物打捞清除责任的强制保险制度《1998年残骸清除公约草案》在总结沉船沉物强制打捞清除实践的基础上，借鉴《1969年国际油污损害民事赔偿责任公约》中有关油污损害民事责任强制保险制度的规定，提出了残骸清除责任的强制保险制度。根据该草案的规定，强制保险的对象是悬挂缔约国国旗且长度超过10[或24]米的船舶；船舶的所有人作为被保险人必须按照公约的规定对其所有的船舶进行残骸清除责任的保险或取得诸如银行保证书之类的其他财务担保，以担保其按照公约规定应承担的支付强制打捞清除费用的责任。该草案还规定，在沉船沉物所有人不偿付强制清除费用的情况下，实施残骸清除的缔约国的主管机关可以直接向承保残骸清除责任的保险人或其他财务担保人提起诉讼，请求它们对其事先垫付的残骸强制清除费用进行赔偿。对是否需要建立这一制度，目前国际上各利益方的反应不一。以国际船舶保赔协会集团(InternationalP&IGroup)和国际航运公会(ICS)为代表的航运界对此持怀疑和反对态度，认为没有足够的理由或者事实说明当前迫切需要建立这种制度，并认为目前的体制可以解决有关残骸清除费用问题，建立这种强制保险制度将大大加重航运业的负担。其主要理由包括：(1)尽管残骸清除问题可能涉及到公共利益，但目前还没有具有说服力的事实和(或)事件表明现行的船舶保险和责任机制不能满足残骸清除带来的资金问题；(2)如单独建立一套强制保险制度，会造成残骸清除的索赔较其他海事索赔处于更为优先的地位，甚至比海上人身伤亡索赔更为优先的地位，从而其合理性具有疑问；(3)现行的船舶保赔保险中已明确包括残骸清除责任，若建立单独的强制保险制度，会造成船东不得不重复保险，而重复保险带来的复杂法律问题在建立强制保险制度之初难以预料。目前，世界上各船东保赔协会和保险公司承保的船东责任风险一般都包括沉船沉物打捞清除费用的风险。例如：根据《中国船东互保会章程》的规定，中国船东互保会负责入会船在承保期间非因战争原因产生的沉船沉物打捞清除费用的补偿，补偿的范围包括对沉船沉物施行起浮、移动、清除、拆毁以及设置照明、标记等支出的费用,但应从中扣除沉船沉物的获救价值。但是，由于受到合同相对性原则和“先付原则”的限制，现有的船东责任保险制度仍然不能保证打捞清除费用得到及时、足额的受偿，其主要理由包括：(1)根据“先付原则”，沉船沉物所有人只有在已经支付沉船沉物打捞清除费用的前提下，才能从其责任保险人那里获得补偿，如果沉船沉物所有人没有足够的先行支付能力，就得不到其责任保险人的补偿；(2)保险的原则是自愿保险，而自愿保险中不存在向责任保险人直接诉讼的原则，从而，受合同相对原则的限制，垫付沉船沉物强制打捞清除费用的主管机关或者主管机关委托的打捞公司，无权直接向责任保险人提出赔偿请求。沉船沉物打捞清除责任的强制保险以及相应的对责任保险人的直接诉讼制度，将突破船舶保赔保险中的合同相对性原则和“先付原则”，很大程度上可以保证在沉船沉物打捞清除责任人不偿付或者无力偿付的情况下，强制打捞清除费用能够得到及时、充分的补偿。但是，目前国际上设立和实行这一强制保险制度存在许多问题，主要表现在以下几个方面：第一、海上保险人在海事赔偿责任制度的发展方面担当着重要的角色，没有海上保险人的参与，海事赔偿责任制度在实践中将不具可操作性。[22]如前所述，目前国际船东保赔协会集团和国际航运公会强烈反对实行沉船沉物打捞清除责任的强制保险制度，如果在这种情况下国际公约中设立这一制度，是否能够实行存在很大疑问。第二、强制责任保险制度只有取得大多数国家的认同，在国际上普遍接受的前提条件下，才能发挥其应有的作用。然而，《残骸清除公约草案》什么时候在国际海事组织的外交大会上通过，什么时候生效实施，以及有多少航运国家批准或加入该公约，目前仍存在很大疑问。第三、《残骸清除公约草案》规定仅仅适用于缔约国领海之外残骸的清除，而事实上，大量的沉船沉物强制打捞清除发生在一国管辖水域内，尤其是港口附近水域内。因此，即使该公约草案得以通过并生效实施，仍然无法解决在各国管辖水域内发生的沉船沉物强制打捞清除费用问题。在这种情况下，各国仍需针对其管辖水域内的沉船沉物强制打捞清除问题建立国内法律制度。第四、沉船沉物强制打捞清除责任保险只能解决强制打捞清除费用的事后补偿问题，该制度仍然无法解决由于主管机关事前无法落实打捞清除资金垫付，以至于难以及时、有效地实施强制打捞清除的问题，。由于沉船沉物强制打捞清除责任强制保险制度的实施有赖于国际上对该制度的普遍认同，因而目前在我国建立这种保险制度的条件并不成熟。2、沉船沉物强制打捞清除基金制度基金是为特定用途而设立的一笔货币或易变卖的资产。[23]沉船沉物强制打捞基金是指为保证沉船沉物强制打捞清除的实施而设立的资金，用于赔偿或者补偿沉船沉物强制打捞清除所产生的费用。建立沉船沉物强制打捞清除基金制度，与沉船沉物打捞清除责任强制保险制度相比，主要有以下几方面的优点：第一、基金制度可以克服强制保险制度的局限性。一方面，强制保险制度的实施有赖于国际上对该制度的普遍认同，但一旦将强制保险责任制度同样适用于一国管辖水域内沉船沉物的打捞清除，该项制度很难得到国际上的普遍认同，而如果不将强制保险责任制度适用于一国管辖水域，则国家管辖水域内的强制打捞清除费用问题将仍然得不到解决。但是一国的基金制度可以较好地解决该问题。因而可以说，基金制度至少是解决国内法中沉船沉物强制打捞清除费用的最有效途径。另一方面，基金制度能克服强制保险制度着重于事后补偿的不足，可以保证强制打捞清除行为的顺利进行。第二、基金制度的实施可以基本不受国际立法的影响，便于一国通过国内立法加以实施。基金制度是通过对进出一国港口的船舶按照其吨位、费率征收一定金额的费用，设立强制打捞清除基金。这样，即使其它国家不实行基金制度，一国也能自行实行该制度。但是，对强制保险制度而言，若未在国际上普遍实行而仅在一国实行，则会造成其本国船舶不得不进行强制保险，从而增加该国航运企业的营运成本，削弱其在国际上的竞争力。第三、基金的征收可以通过有关主管机关在征收船舶港务费的同时征收，或者加在船舶港务费中征收，不会加重有关主管机关的负担。但是，实行强制保险制度需要主管机关签发有关的财务担保证书，将增加主管机关签发和监督财务担保证书的负担。第四、征收基金可以通过柔性手段加以保证，主管机关在当事船舶未缴清全部费用时可以依法留滞该船舶，以保证船舶交纳费用。但是，强制保险采取的是一种刚性手段，要求进出港口的船舶必须持有强制保险证书或相应的财务保证书，并禁止没有这类证书的船舶进入港口。若在国际上未普遍实行沉船沉物强制打捞清除责任的强制保险，会给未实行该强制保险国家的船舶进入该国港口设置巨大的障碍，长此以往，可能会影响到该国的对外贸易和其他利益。因此，目前在我国，值得考虑建立沉船沉物强制打捞清除基金制度。九、结论根据前文分析，可以得出如下结论：1、我国现行法律、行政法规和部门规章对我国沿海水域和内陆可航水域中沉船沉物打捞清除的规定有待完善，对沉船沉物打捞清除责任主体的规定不够明确。2、目前我国对沉船沉物打捞单位资质、沉船沉物打捞清除作业行为、沉船沉物打捞清除收费，以及外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物等进行管制。3、根据我国《海商法》，沉船沉物打捞清除费用的请求不适用海事赔偿责任限制，如果法律规定适用海事赔偿责任限制，将导致沉船沉物强制打捞清除费用不能全部得到受偿的法律后果，从而不利于沉船沉物强制打捞清除目的的实现，但将有利于实行沉船沉物打捞清除责任的强制保险或其他财务担保制度。4、目前在国际上和一国建立沉船沉物打捞清除责任的强制保险制度的可操作性存在诸多问题，在我国建立沉船沉物强制打捞清除责任保险制度的条件并不成熟。5、建立一国沉船沉物强制打捞清除基金制度，与沉船沉物打捞清除责任强制保险制度相比，有着多方面的优点，是解决国内法中沉船沉物强制打捞清除费用的最有效途径，是我国目前值得考虑建立的法律制度。',)